予算の法的性格よさんのほうてきせいかく

生徒会の年間予算は、総会で承認された年度の計画であって、生徒一人ひとりを縛る規則ではありません。国の予算も、政府の一年間のお金の使い方を定めるもので、国民を直接縛る法律とは違って見えます。ところが国会が議決する点では法律と同じです。そこで予算は法律とは別の独自の形式なのか、それとも法律の一種なのかが争われ、その答えによって、国会が予算をどこまで修正できるのか、予算と法律が食い違ったらどうなるのかの説明が変わってきます。

予算法形式説は、提出権と先議権の特則を根拠にします

通説である予算法形式説は、憲法が予算について法律と異なる扱いをしていることを手がかりにします。予算法規範説は、提出権が内閣に属すること、衆議院に先議権があることなどを根拠とします。衆議院の先議権は予算に固有の特則で、「法律案は先に衆議院に提出しなければならないが、予算は先に参議院に提出することも許される」という肢（R4 問3 ウ）は誤りです。これに対して予算法律説は、予算の制定手続が一般の法律と異なるのは59条1項の「憲法に特別の定のある場合」に当たるにすぎないと反論します。法律案であれば議員も提出でき、先議権もありません。それにもかかわらず予算にだけ特則が置かれているのは、予算が法律とは別の法形式だからだ、という論法です。予算の議決が法律の議決と別に定められていること自体が、この説の出発点になります。効力の面でも、予算は政府を拘束するだけで国民を直接拘束しません。国民の権利義務を定めるのは、租税を課す法律や給付を定める法律のほうであり、予算はその裏づけとなる財源の配分を決めるにとどまります。この効力の違いも、独自の法形式と解する理由に挙げられます。

予算法律説は、予算の議決に法律案の手続が原則として適用されるとみます

予算法律説は、財政民主主義（83条）を徹底し、国民の負担につながる予算も国会が法律の形で定めるべきだとします。予算法律説に立つと、予算の議決には原則として59条1項が適用され、60条の先議権と衆議院の優越は同項の「憲法に特別の定のある場合」に当たると解されます。59条1項の「この憲法に特別の定のある場合を除いては」という文言に、60条の特則を読み込む構成です。この説からは、予算の内容と矛盾する法律が後に成立すれば、後法優位で予算が変更されることになります。国会の修正権も広く認められ、内閣の提出した原案に縛られません。批判としては、予算には一会計年度という時間的な限定があり、国民を直接拘束しない点で法律と性質が異なることが指摘されます。

修正権の範囲は、説の違いで逆になります

国会の修正権については、予算を独自の法形式とみる説のほうが制限を認め、法律とみる説のほうが自由を認める、という関係になります。予算法形式説からは、内閣の提出権を実質的に奪うような大修正はできないという限界が導かれることが多いです。もっとも、その範囲はきわめて不明確であり、国会は予算を否認することもできるのだから、予算法形式説に立っても財政民主主義を強調して修正に制限はないと解する見解もあります。予算法形式説に立つからといって、修正に制限がないと解することができなくなるわけではありません。

増額修正も減額修正も認められますが、限界があります

修正の可否そのものについては、減額修正も増額修正も認められるというのが通説です。国会法や財政法も、増額修正を想定した規定を置いています。減額修正に款項の削除を除くという限定はありません。他方で、新たな項を加えることが「いかなる場合も」許されないとまではいえず、予算の同一性を損なう程度に至るかどうかが基準になります。

予算と法律の不一致は、予算の性質論とは別の問題です

予算はあるのに法律がない、法律はあるのに予算がない、という食い違いは、予算の提出権が内閣に専属し議決の手続も法律案と違うことから生じるもので、予算をどう性質決定するかとは次元の異なる問題です。予算法律説に立っても、法律と予算では提出権者と議決の手続・要件が異なる以上、不一致は生じえます。予算法形式説に立っても同じく不一致は生じえます。実際の処理としては、補正予算の提出、経費の流用、予備費の支出などにより対処することが求められ、内閣は誠実執行義務（73条1号）を果たすために予算措置をとることになります。

予算が成立しないときの暫定予算も、国会の議決を要します

新年度の開始までに予算が成立しないことがあります。この場合に備えて財政法30条が暫定予算を定めていますが、これも予算である以上、国会の議決を経なければ執行できません。暫定予算を、国会の議決を経ずに執行することはできません。国会の議決なしに財政を処理できるとすれば、83条の財政民主主義が骨抜きになります。前年度の予算をそのまま施行するという明治憲法の制度は、日本国憲法には引き継がれていません。暫定予算は本予算が成立すれば効力を失い、すでにした支出は本予算に吸収されます。予算の不成立という事態を国会の議決なしに処理する余地は、憲法上残されていません。

日本国憲法 第86条

内閣は、毎会計年度の予算を作成し、国会に提出して、その審議を受け議決を経なければならない。