制度後退禁止原則せいどこうたいきんしげんそく

70歳以上の生活保護の受給者に長年上乗せされてきた老齢加算が、保護基準の改定で段階的に減らされ、最後には廃止されたとします。受給者は、いったん法律と保護基準で決まった給付を正当な理由もなく下げるのは憲法25条に反すると訴えます。生存権はもともと法律で具体化して初めて形になるのですが、いったん形になった制度については今の水準を出発点にして引下げの理由を求めようというのが、制度後退禁止原則の発想です。判例はこの原則を採らず、引下げも大臣の裁量の逸脱・濫用があるかという枠組みで審査します。

制度後退禁止原則は、いったん具体化された給付水準の引下げを憲法で縛ります

この原則は、生存権が本来は立法裁量に委ねられることを認めたうえで、25条を具体化する法律が制定されたことで生存権の内容が具体化された以上、その法律は25条と一体をなし、給付水準を引き下げる側に正当な理由の説明を求めます。もっとも、最高裁がこの原則を採用したことはありません。堀木訴訟が示すとおり25条をどう具体化するかは立法府の広い裁量に委ねられ、いったん定められた給付水準が25条と一体化して固定されるとは解されていないのです。

判例はこの原則を採らず、引下げを裁量権の逸脱・濫用の問題として扱います

最判平成24年2月28日（生活保護基準改定による老齢加算廃止）は、堀木訴訟を引用したうえで、生活保護法8条に基づく保護基準の設定や改定は厚生労働大臣の専門技術的かつ政策的な見地からの裁量に委ねられているとしました。そして、老齢加算の廃止が最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続における過誤や欠落によって裁量権の逸脱・濫用に当たるか、激変緩和措置の要否を含む廃止の具体的な方法について裁量権の逸脱・濫用があるか、という枠組みで審査しました。同判決は、老齢加算の支給を前提に生活設計を立てていた被保護者については、保護基準によって具体化されていた期待的利益の喪失を来す側面があることも否定できないとしつつ、大臣はその期待的利益にも可及的に配慮するために廃止の具体的な方法について裁量権をもつと述べており、期待的利益の喪失は考慮要素の一つとして扱われるにとどまります。

不利益変更だからといって大臣の裁量が狭くなるわけではなく、生活保護法56条も保護基準の改定には及びません

「健康で文化的な最低限度の生活」の具体的内容がその時々の諸条件との相関関係において判断されることは、この判決も前提にしています。「憲法第 25 条に規定する「健康で文化的な最低限度の生活」の具体的内容は、その時々における文化の発達の程度、経済的・社会的条件、一般的な国民の生活の状況等との相関関係において判断されるべきものである」という肢（R5 問1 ウ）は正しいです。そのうえで、同判決は、老齢加算に係る部分を改定するに際しても、老齢であることに起因する特別な需要が存在するといえるか、改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持できるものかの判断について、厚生労働大臣に専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められると明言しています。不利益な変更であることは審査を厳しくする理由にならず、考慮要素の一つにとどまります。生活保護の受給が法的権利であることは最大判昭和42年5月24日（朝日訴訟）が認めたとおりですが、生活保護法56条が定める、正当な理由がなければ既に決定された保護を不利益に変更されないという保障は、いったん決定された個別の保護について、変更の手続を正規に執るまでその内容の保護を受ける法的地位を保障する趣旨の規定です。同判決は、そこにいう正当な理由がある場合とは保護基準の定める変更・停止・廃止の要件に適合する場合を指し、保護基準自体が改定されて保護の内容が減額される場合は同条が規律するところではないとしました。したがって、改定自体に正当な理由がない限り違法になるという法律上の主張は立たず、改定の是非は裁量権の逸脱・濫用の有無で判断されます。

最低限度を上回る部分の引下げには、25条1項から歯止めを引けないという批判があります

制度後退禁止原則に対しては、25条1項が禁止しているのは「健康で文化的な最低限度の生活」の水準を下回ることだけであり、引下げ後もその水準を上回る場合にまで正当な理由を要求する根拠は同項から導けない、という批判があります。25条1項が保障するのは健康で文化的な最低限度の生活を営む権利であり、その文言上、国に求められているのは最低限度の水準を確保することにとどまるので、法律が最低限度に上乗せした給付を定めていても、その上乗せ部分まで憲法が守っているとは読みにくいからです。ただし、この批判の内容は制度後退禁止原則そのものの帰結とは異なります。この原則が憲法上の具体的権利になるかどうかの分かれ目に置くのは、その給付が憲法の要求する最低限度そのものかどうかではなく、現に法律や保護基準によって具体化されているかどうかです。上積みされた部分でも法律や保護基準として制度化されている以上は25条と一体をなして権利の内容になるので、その引下げも自由権の制限と同じように審査され、直ちに立法裁量の範囲内だとはいえません。

過去の国会が将来の国会を拘束することへの批判もあり、堀木訴訟からこの原則を導くことはできません

もう一つの批判が、立法の自由に対する制約です。過去の国会の判断が現在及び将来の国会を拘束することになるのに、25条を具体化する法律についてだけその拘束が憲法上要請されると解するのは困難だ、という批判です。国会は唯一の立法機関として社会経済情勢や財政事情の変化に応じて法律を自由に改廃できるのが原則で、過去の国会の政策的判断が後の国会を縛ることはないのに、25条を具体化する法律だけを特別扱いする理由が見つけにくい、というのがこの批判の核心です。なお、堀木訴訟は、法律で保護基準を設定する場面だけでなくその後に変更する場面でも立法府の広い裁量を認める判決ですから、引下げに正当な理由を要求して裁量を限定する制度後退禁止原則を、そこから論理的に導くことはできません。

併給禁止規定の新設による引下げでも、この原則に立てば引下げ自体に正当な理由が要ります

給付の額をそのまま下げるのではなく、他の給付との併給を禁じることで実質的に水準を下げる場面もあります。この原則に立つと、併給禁止規定の新設による引下げでも、給付規定と併給禁止規定を一体とした新たな給付水準が最低限度を下回るかだけを審査すれば足りる、ということにはなりません。給付規定と併給禁止規定を一体として捉え、引下げ後の水準が最低限度を下回らないかだけを問う審査は、従前の水準からの引下げという不利益変更を独立の憲法問題として扱わない発想で、併給調整を立法政策の問題とした堀木訴訟の側の考え方です。制度後退禁止原則に立つのであれば、いったん具体化された給付水準は25条と一体をなす憲法上の具体的権利になるので、新しい水準が最低限度を下回るかだけを見るのでは足りず、引下げ自体に正当な理由があるかを審査しなければ原則を立てた意味がなくなります。あわせて、生活保護法56条は既に決定された個別の保護の不利益変更を規律する規定なので、保護の停止や廃止が争われる事案では、まずこの法律上の主張を立て、そのうえで25条違反を主張するのが順序です。抽象的権利説からは、法律違反の主張に25条違反の主張を重ねることができます。

最判平成24年2月28日（生活保護基準改定による老齢加算廃止）

生活保護法による保護の内容は、厚生労働大臣の専門技術的かつ政策的な見地からの裁量にゆだねられており、老齢加算の廃止に係る判断の過程及び手続に過誤、欠落があるか否か等の観点から審査されるべきものである。